Donald Pols: fundamentele keuzes in de energietransitie niet baseren op Excel-sheet
Vorig week publiceerde PBL een nieuwe analyse van de ‘nationale kosten' van de energietransitie (1). De basis is een rekenexercitie waarin klimaatmaatregelen worden geordend van goedkoop naar duur. Daarmee kan een maatregelenpakket worden samengesteld dat zo veel mogelijk CO2-reductie geeft tegen de laagste kosten. Wie wil dat niet? De minister is er duidelijk over en schrijft: "De nieuwe inzichten uit de PBL-notitie vormen het uitgangspunt voor de totstandkoming van het Klimaat-akkoord en zullen in dat kader niet meer worden herzien."
Toch is er alle aanleiding om kritisch te kijken naar de methodiek die het PBL hanteert. Want zoals een vroege gebruiker van deze methode onlangs schreef: ‘there is a ceiling to the usefulness of least-cost modelling.'
De hoofdlijn van het PBL-rapport is dat er minder extra beleid nodig is dan we dachten en dat de transitie veel goedkoper wordt wanneer we inzetten op reducties in de industrie en de elektriciteitsproductie. Dat is kosteneffectiever dan maatregelen in de gebouwde omgeving. De minister stelt dan ook voor om de ambities daar te verlagen.
Hoe onderbouwt het PBL dit? Dat werkt in de ‘nationale kosten'-methode ruwweg als volgt. Per technische maatregel (bijvoorbeeld isolatie of windenergie) wordt berekend wat de jaarlijkse investeringskosten zijn. De eenmalige investeringen worden met een discontovoet van drie procent omgerekend naar jaarbasis. En vervolgens gecorrigeerd voor de bespaarde brandstofkosten; tegen energieprijzen voor energiebelasting. Dat is in de methodiek nu eenmaal zo afgesproken. Het resterende bedrag in Euro's wordt afgezet tegen de hoeveelheid jaarlijks bespaarde CO2. Dat geeft de kosteneffectiviteit in €/ton-CO2.
“Niet de laagste maatschappelijke kosten, maar het sociaal-politieke draagvlak moet bepalend zijn voor de prioritering van maatregelen”
Over deze methodiek is consensus. Maar de uitkomsten vertalen zich moeilijk naar de praktijk. Deze vijf voorbeelden illustreren dat:
- Isolatie van huizen is relatief duur volgens het PBL (in €/ton-CO2). Want tegen een ‘kale' energieprijs, zonder energiebelastingen, verdien je de investeringskosten langzaam terug. Maar in de praktijk betalen burgers wel energiebelasting en is isolatie rendabel.
- De industriële praktijk hanteert een discontovoet op investeringen van wel twintig in plaats van drie procent. Daarom worden de maatregelen in de industrie die volgens het PBL ‘goedkoop' zijn in de praktijk niet genomen.
- Grootschalige PV is volgens de PBL-studie zeer kosteneffectief, maar PV op woningen niet. Het draagvlak voor ‘zonneweides' is echter beperkt terwijl PV op woningen zeer succesvol is en de betrokkenheid van burgers bij de energietransitie vergroot.
- CCS is in de PBL-studie een belangrijke relatief kosteneffectieve optie. Maar ook hier is het maatschappelijk draagvlak klein. En er is geen enkele praktijkervaring met CCS in Nederland.
- Tot slot prioriteert de methodiek goedkope maatregelen. Maar, evengoed zou je kunnen stellen dat juist de duurdere maatregelen beleidsprioriteit moeten hebben. Want die moeten zo snel mogelijk de leercurve doorlopen om de transitie op de lange termijn goedkoper te maken.
Deze voorbeelden illustreren de meer principiële vraag of de door PBL gebruikte ‘nationale kosten'-methodiek onder de klimaatambitie van dit kabinet nog wel beleidsrelevant is. Interessant is dat professor Kornelis Blok, die in 2001 deze methodiek al toepaste, vrijwel gelijk met dat het PBL-rapport een nieuwe publicatie naar buiten bracht. Onder de titel ‘The social political merit order'. Zijn conclusie:" there is a ceiling to the usefulness of least-cost modelling. Some options and some technologies resonate better than others-in society and in policymaking. Given the fact that a rapid transition to a low carbon energy system is necessary, there is a strong push for options and technologies that are well accepted in society: by citizens, by companies, by nongovernmental organisations, and by policymakers. Alternatives that are subjectively most preferred are likely to gain the most momentum, and are consequently most likely to make a difference over the next 2-3 decades."
Mijn conclusie is dat kosteneffectiviteit op basis van de ‘nationale kosten'-methodiek geen hoofdcriterium moet zijn voor een transitie naar (bijna) nul-emissies in 2050. Niet de laagste maatschappelijke kosten, maar het sociaal-politieke draagvlak moet bepalend zijn voor de prioritering van maatregelen. Dat draagvlak is nodig voor de hoge implementatiesnelheid die gevraagd wordt. Als die sociaal-politieke keuzes eenmaal gemaakt zijn, moet uiteraard gekeken worden hoe de daarbij behorende maatregelen zo kosteneffectief mogelijk gestimuleerd kunnen worden. Wie wil dat niet.
De verleiding is groot om de keuzes in de energietransitie te zien als een rekenexercitie. Alsof die keuzes overgedragen kunnen worden aan een algoritme. De transitie zal tot een herordening van belangen in Nederland leiden over een periode van dertig jaar. Dat vraagt fundamentele keuzes waar geen Excel-sheet tegen opgewassen is.
Donald Pols is directeur van Milieudefensie. Op Twitter is hij actief onder @DonaldPols