Niet de kop in het zand steken rond het emissiehandelssysteem

Energie-onderzoekers Mulder, Aalbers en Jepma: "De combinatie van beleidsinstrumenten werkt gewoon niet goed"

In zijn opinieartikel ‘Het emissiehandelssysteem werkt wel' stelt CO₂-handelaar Jos Cozijnsen dat onze conclusies in het artikel "Europees en Nederlands klimaatbeleid heffen elkaar op" niet kloppen, en gevaarlijk zijn voor de motivatie van burgers om te werken aan de energietransitie. Dat vraagt om een reactie.

Door energieonderzoekers Arnold Mulder, Catrinus Jepma, en Rob Aalbers

Centraal staat de vraag wat er gebeurt als bijvoorbeeld in Nederland subsidie wordt gegeven aan projecten voor groene energie of energiebesparing. Wij stellen dat het klimaat hier per saldo meestal niets mee opschiet (zie het vorige artikel). Een groot deel van de totale uitstoot van CO₂ is in Europa en dus ook Nederland via het ETS immers gefixeerd. Het terugdringen van de CO₂-uitstoot via bijvoorbeeld subsidies creëert dus automatisch meer CO₂-uitstoot elders. Dit is het zogenoemde waterbedeffect. Dit kernpunt van onze argumentatie wordt zelfs beaamd door Cozijnsen, waar hij zegt: "Subsidie is weggegooid geld, en verplichten van specifieke CO₂-maatregelen kost bedrijven extra geld."

Waar zit dan zijn argument dat subsidies wél klimaatwinst opleveren? Cozijnsen geeft daartoe een voorbeeld van wat er gebeurt als een Nederlandse kolencentrale sluit: "De emissierechten (die overblijven door de sluiting van de kolencentrale) worden hooguit bewaard en dus later gebruikt." Hij concludeert op basis daarvan: "Dat is winst voor het klimaat, want de emissie wordt uitgesteld."

Dit laatste is echter een onjuiste conclusie. Los van de vraag of de rechten in het voorbeeld überhaupt worden bewaard - waarom niet direct op de markt gebracht als er al zulke grote volumes liggen opgeslagen? - haalt hij het volume- en prijseffect hier door elkaar. Het is best mogelijk dat overschotten aan rechten soms voor een bepaalde periode door de bedrijven worden ‘bewaard'. Wij hebben overigens nergens het tegenovergestelde beweerd.

““CO2-prijs reageert bliksemsnel energiesubsidies””

Maar een eventuele vertraging in de inzet van het volume aan rechten sluit absoluut niet uit dat dat de prijs ervan, de CO₂-prijs, wel bliksemsnel reageert. Elke economiestudent weet dat de markt nieuwe volume-informatie, ook als die voor de toekomst geldt, gewoonlijk onmiddellijk vertaalt in de prijzen. Dat zal dus in het voorbeeld van Cozijnsen niet anders zijn. Een illustratie van dit effect uit de recente praktijk: toen duidelijk werd dat Carlos Slim KPN wilde overnemen, steeg de beurskoers direct. Het tijdstip waarop Slim de aandelen daadwerkelijk krijgt is voor de snelheid van de marktreactie irrelevant.

Doordat de continue stroom van subsidies dus de CO₂-prijs verlaagt, wordt daarmee meteen de prikkel verlaagd voor allerlei investeerders onder het ETS-plafond om te vergroenen. Hoe dat precies uitpakt en waar in Europa en door wie - of men de bouw van een windpark uitstelt in Frankrijk of een oude Duitse kolencentrale wat langer laat draaien - valt moeilijk te voorspellen. Maar dat een door subsidiebeleid op plaats A veroorzaakte daling van de CO₂-prijs zal leiden tot een vertraging van de vergroening op plaats B, staat buiten kijf.

Maar, zegt Cozijnsen vervolgens, als de om welke reden (subsidies/sluiting centrale) dan ook CO₂-rechten door de bedrijven worden opgeslagen, "kan de politiek makkelijker strengere CO₂-doelen aannemen, omdat er meer emissieruimte over is". Ook deze gevolgtrekking klopt niet. In de eerste plaats zullen de bedrijven de opgeslagen rechten later willen gebruiken of verkopen. Als de politiek wil dat deze rechten in het kader van het aanscherpen van CO₂-normen überhaupt niet meer worden gebruikt, zal men beleidsmatig rechten uit de markt moeten nemen door ze op te kopen, hetgeen voor overheden een dure hobby is. In dat geval moet de belastingbetaler twee keer betalen: eerst ter financiering van de subsidie en daarna ter ondersteuning van de CO₂-prijs die door de subsidie is verlaagd! Tot nu toe is echter nog niet gebleken dat er een politiek draagvlak bestaat voor het publiekelijk opkopen van rechten.

““Een eenmalige bijstelling van het emissieplafond is geen oplossing””

Theoretisch zou men kunnen besluiten om het overschot aan rechten weg te nemen door aan de bedrijven die onder het emissiehandelssysteem vallen minder rechten te geven dan eerder is toegezegd. Men zou dan de eerder bereikte politieke compromissen moeten openbreken. Het is de vraag wat dat doet met het vertrouwen in en geloofwaardigheid van de Europese politiek. Het is nu eenmaal niet zo eenvoudig om politiek te verkopen dat men een stelsel wil redden dat men eerst zelf - wellicht onbedoeld, maar toch - heeft verzwakt.

Bovendien, de negatieve interactie tussen het veelvormige subsidiebeleid in Europa enerzijds en het emissiehandelsysteem anderzijds, laat zich niet oplossen door een eenmalige neerwaartse bijstelling van het emissieplafond. De zwaktes van het huidige systeem worden er hoogstens tijdelijk door gemaskeerd, maar de negatieve interactie wordt er niet mee weggenomen. Nationale en regionale overheden zullen immers geneigd blijven om de invoering van hernieuwbare energie en energie-efficiëntie te kunnen ondersteunen. Op termijn zal de CO₂-prijs dan opnieuw ten prooi vallen aan het versnipperde Europese toneel van duurzaamheidspolitiek.

Dat vooral bij emissiehandelssystemen gemakkelijk een negatieve interactie van beleid kan optreden, hadden we trouwens kunnen weten als we de lessen uit het verleden hadden getrokken: in de jaren ‘90 droegen ambitieuze initiatieven van lokale overheden bij aan het ineenstorten van toen een van de eerste emissiehandelssystemen van enige omvang, de SO₂-markt (zwaveldioxide) in de VS. Het is net als in huwelijken: soms werkt, ondanks de hoge initiële verwachtingen, een bepaalde combinatie gewoon niet goed. Dat is geen prettige boodschap, maar de energietransitie is veel slechter af als we voor dat inzicht de kop in het zand steken.