Martien Visser: "Tijd om regelgeving aan te passen"
We hadden het goed bedacht, ergens begin jaren ‘90. De
energiesector moest worden geliberaliseerd. Producenten en leveranciers zouden
gaan concurreren om de gunst van de klant. De efficiëntie in de sector moest
omhoog. De energierekening ging omlaag. De overheid trok zich terug. Een vrije
energiemarkt zou het worden.
Die liberalisering lijkt op het eerste gezicht prima
gelukt. Concurrerende energiebedrijven buitelen over elkaar heen. Consumenten
kunnen kiezen. Administratieve processen zijn op orde en switchen van
leverancier is simpel. Ook zijn er liquide energiespotmarkten gekomen waar
tientallen handelaren elke dag hun spel kunnen spelen. De droom van 25 jaar
geleden is uitgekomen; hoera voor de vrije markt!
Andere
werkelijkheid
Maar dat is de simpele blik van ver weg. Wanneer we wat dichterbij
komen en wat beter kijken, dan is er een andere werkelijkheid. Ik vergeet
daarbij even onze energierekening, die meer dan verdubbeld is, vooral dankzij
toegenomen belastingdruk. Ik ga ook voorbij aan de energienetwerken, waar de
overheid en de ACM (ook overheid) alles tot in grote mate van detail bepalen.
Nee, ik kijk naar de energieproductie.
Voor gas was het idee van een terugtrekkende overheid
altijd wat bijzonder. De minister van Economische Zaken bepaalt immers hoeveel
gas er jaarlijks uit Groningen wordt geproduceerd en de minister is
aandeelhouder in gashandelbedrijf GasTerra. Hij beoordeelt ook of er in
Nederland naar schaliegas gezocht mag worden, of niet. Ook neemt de minister
via EBN rechtstreeks deel in de gaswinning. Nederland is daarbij overigens geen
uitzondering. Overal ter wereld zit de overheid aan de gasproductieknoppen.
Volgens het onvolprezen Wikipedia is een vrije markt "een markteconomie
waarin de uitwisseling van vraag en aanbod ongehinderd door regels, dwang of
overheid tot stand komt". Dit leidt ertoe dat in een vrije markt besluiten
worden genomen op economische gronden, door partijen die winst willen maken.
Het tegenovergestelde van een vrije markt is een planeconomie, waarbij
technocratische besluitvorming plaats vindt.
““Lange termijn plannen, met middellange termijn uitvoeringsagenda’s, zijn terug van weggeweest””
De productie van elektriciteit werd aanvankelijk een vrije markt. Niet langer stelde de SEP (de toenmalige samenwerkende energieproducenten) vanuit Arnhem planmatig vast wat er moest gebeuren. Nee, marktpartijen waren aan zet en zagen volop winstkansen. Daaruit resulteerde een hausse aan nieuwbouwprojecten. Of het achteraf efficiënter geworden is, weet ik niet. Maar de vrije markt functioneerde, dat is zeker.
Klimaatbeleid is
leidend
Maar hoe is dat nu, anno 2016? De recente gedwongen
sluiting van de kolencentrales in Borsele, Geertruidenberg en Nijmegen past
niet in een vrije markt. In plaats daarvan is het klimaatbeleid leidend
geworden. De vrije markt leidde immers niet tot de gewenste daling van CO2-emissies en de stijging van hernieuwbare
energie. Maar dat hadden we onszelf en Europa wel beloofd. Als samenleving
keken we vervolgens allemaal naar de overheid, die moest maar gaan optreden. En
dat gebeurde.
De lange termijn plannen, met middellange termijn
uitvoeringsagenda's, zijn ondertussen terug van weggeweest. Het energierapport
gaat tot 2050. En we weten nu al precies hoeveel hernieuwbare energie er tot
2020 wordt bijgebouwd; en wat de mix wordt van zon, wind en biomassa. Dat er al
sprake is van overaanbod, en dat de markt dus helemaal niet vraagt om extra
capaciteit, speelt geen rol. We hebben gekozen voor technocratische sturing.
Spagaat
Onze energieregelgeving is echter nog steeds gebaseerd op het
axioma van de vrije markt. Het gebeuren rondom warmtenetten laat deze spagaat
aardig zien. Terwijl de ontwikkeling van warmtenetten schreeuwt om een
planmatige aanpak, naar analogie van de manier waarop we ooit de gasmarkt
hebben ontwikkeld, zitten we met allerhande complexe vrije markt-regelgeving,
die dit bemoeilijkt. Het resultaat is bekend.
De hoeveelheid wind op land in het jaar 2020 is nu al
vastgesteld en keurig verdeeld over de twaalf provincies en de locaties waar de
molens verschijnen. Wind op zee is zelfs tot 2023 al vastgelegd, inclusief de
locaties en het bouwjaar. Wat resteert voor de ooit zo vrije markt is een
tender, waarbij de goedkoopste partij mag bouwen.
Dat is vergelijkbaar met de wijze waarop
Rijkswaterstaat een snelweg laat aanleggen of Gasunie de bouw van een
stikstofinstallatie via een tender in de markt zet. Bedenk daarbij dat
staatsbedrijven als Gasunie en TenneT hun werkzaamheden veelal via tenders door
vrije markt partijen laten uitvoeren. Met andere woorden, het ministerie van
Economische Zaken acteert bij wind op zee op dezelfde wijze als deze
staatsdeelnemingen.
““Grappig genoeg heeft de eigenaar van een windpark juist geen invloed op de energieproductie van het park””
De wind waait wanneer hij wil en trekt zich niets aan van de
marktomstandigheden. Dit betekent dat het ministerie van EZ niet alleen de
hoeveelheid windcapaciteit bepaalt, maar dat zij impliciet ook het besluit
neemt over de dagelijkse elektriciteitsproductie van dat park gedurende de
komende 20-25 jaar. De overheid heeft daarmee ook nog de rol van
elektriciteitsproducent.
Grappig genoeg heeft de eigenaar van een windpark,
volgens de huidige regelgeving een elektriciteitsproducent, juist geen
invloed op de energieproductie van het park. Uiteraard wringt deze
werkelijkheid stevig met het beeld van de vrije markt, waarbij de eigenaren van
productiefaciliteiten met elkaar zouden moeten concurreren en de inzet van hun
productiemiddelen laten afhangen van de specifieke marktomstandigheden.
Regelgeving
aanpassen
De energietransitie staat nog maar aan het begin. In Parijs zijn
vergaande afspraken gemaakt. De komende decennia zal de overheid moeten blijven
sturen. Hernieuwbare energie zal daardoor fors toenemen. Het aandeel van de
fossiele elektriciteitsproductie wordt steeds kleiner. Kolencentrales zullen
gedwongen worden gesloten. De toekomst van kernenergie is onzeker. Wind, zon en
biomassa zullen zegevieren. We hebben even een glimp van de vrije markt gezien.
Maar inmiddels is het een fata morgana geworden. Wordt het geen tijd ons dat te realiseren en de
regelgeving daarop aan te passen?
Martien Visser is lector energietransitie & netintegratie, Hanzehogeschool Groningen en Senior Advisor International Business bij Gasunie