Prikkelende vragen over de toekomst van het energiesysteem kunnen een waardevolle bijdrage leveren aan het debat. De titel van de column van Rooijers en van Cappellen stelt, wat kort door de bocht, de vraag of we de energievoorziening moeten nationaliseren. De echte vraag die de auteurs lijken te stellen is of we niet al via steeds verdere sturing, via subsidies en normering, weg van de markt bewegen? Is dat een bewuste keuze? Of overkomt het ons? En worden we er in de volle breedte van de maatschappij beter van? Of heeft dat ook ongewenste neveneffecten? Dat is een interessantere vraag dan de binaire vraag van nationaliseren of niet. De samenwerking tussen overheid en markt gaat over richting geven, reguleren, ontwikkelen en concurreren.
“Het gegeven dat bepaalde technologieën gesubsidieerd worden, betekent niet dat nationalisatie dan logisch moet volgen”
Het energiesysteem, in deze discussie, omvat de productie, het transport, de opslag en de levering van elektriciteit, gassen en warmte. Transport van elektriciteit en gas is al in publieke handen. Voor de levering hiervan concludeerde de ACM recent in de ESB (Nederlands economisch vakblad) nog dat de marktwerking goede resultaten oplevert. “De energieprijzen laten geen rockets & feathers-effect zien, zelfs niet in zeer volatiele omstandigheden. [..] Dit onderstreept de resultaten uit eerdere onderzoeken van de ACM naar de redelijkheid van energietarieven.”[1] Voor productie en opslag zien we recente successen van de opschaling van wind op zee, zon op land en batterijen met als gevolg dat zo’n 50% van de elektriciteit duurzaam wordt opgewekt. Daarnaast zien we steeds meer actieve particulieren als prosumers of als collectief in energiegemeenschappen. Zouden we dat allemaal willen nationaliseren en onder centrale planning brengen?
Het gegeven dat bepaalde technologieën gesubsidieerd worden, betekent niet dat nationalisatie dan logisch moet volgen. De keuze in het wetsvoorstel Wet collectieve warmte voor een publiek meerderheidsbelang bij warmtebedrijven betekent niet dat die keuze ook voor andere activiteiten in de energiesector dezelfde voor- (en nadelen) op zou leveren. De keuze voor publiek eigendom bij netbeheer, in een dynamische wereld, is ook geen eenduidig succes gebleken, gezien de grote wachtrijen voor nieuwe aansluitingen en de grote maatschappelijke kosten die dat oplevert. Denk aan bedrijven die niet kunnen uitbreiden en opgeleverde nieuwbouwprojecten die onbewoond blijven.
“Sterker nog, de Europese Commissie erkent dat het huidige raamwerk, met marktwerking als kern, goed werkt”
De suggestie voor nationalisatie staat bovendien haaks op de koers die de Europese Unie al sinds de jaren 90 vaart. Met diverse Energy Packages zette de EU in op liberalisering om de energiemarkt beter te laten functioneren via concurrentie, unbundling en sterke consumentenbescherming. De gedachte hierachter is dat meerdere aanbieders de prijzen laag en de service hoog houden. Tegelijk bewaken publieke toezichthouders de belangen van de consument. De Nederlandse implementatie was te vinden in de aangescherpte unbundling-eisen en de versterkte rol van de ACM als toezichthouder in de gas- en elektriciteitswet van ruim 25 jaar gelden. Hierdoor is de scheiding tussen netbeheer en commerciële activiteiten duidelijk vastgelegd, is de positie van consumenten verbeterd en is er meer ruimte voor concurrentie en innovatie in de elektriciteits- en gasmarkt.
De recente herziening van het Electricity Market Design (EMD), groots aangekondigd tijdens de energiecrisis in 2022 door de president van de Europese Commissie, heeft duidelijk gemaakt dat er geen redenen zijn om fundamenteel te tornen aan dit model. Sterker nog, de Europese Commissie erkent dat het huidige raamwerk, met marktwerking als kern, goed werkt en beperkt zich tot gerichte verbeteringen, bijvoorbeeld om grensoverschrijdende handel en de integratie van nieuwe energiebronnen te versterken. Het pleidooi voor grootschalige nationalisatie loopt daarmee uit de pas met de huidige Europese visie, waarin de nadruk blijft liggen op gereguleerde marktwerking. In Nederland is recent de Energiewet aangenomen waarin de ingezette lijn van gereguleerde marktwerking wordt doorgezet.
“De verwijzing naar kernenergie als publiek eigendom geeft geen dwingende reden om het hele systeem te nationaliseren”
Het is opvallend dat het artikel niet naar deze (recente) ontwikkelingen wijst. In plaats daarvan trekt het artikel een parallel met warmtenetten. Dit gaat mank omdat warmtebedrijven geïntegreerde bedrijven zijn die zowel levering, productie en transport doen. Voor warmtebedrijven wordt primair het argument dat de infrastructuur in publieke handen moet zijn, gebruikt. Daarnaast is er nog steeds discussie of de route van verplicht publiek eigenaarschap van warmtenetten de juiste is. In ieder geval weten we dat het tot forse vertraging heeft geleid. Zonder in details van de warmtesector te treden is het belangrijkste dat we onderscheid moeten maken tussen gereguleerde private of gereguleerde publieke warmtebedrijven. De mate en vorm van regulering is hierbij belangrijker dan het eigenaarschap.
Ook de verwijzing naar kernenergie als publiek eigendom geeft geen dwingende reden om het hele systeem te nationaliseren. Of een kerncentrale wel of niet in overheidshanden moet zijn, is een interessante discussie, maar rechtvaardigt niet automatisch grootschalige nationalisatie van alle energiebedrijven. De schrijvers lijken de stap te zetten dat als er subsidie wordt uitgekeerd, of risico’s worden weggenomen, dat de overheid het dan beter zelf kan uitvoeren.
“Het resultaat was een snellere kostendaling van de elektriciteit uit wind op zee dan iemand had kunnen voorzien”
Het is juist de samenwerking tussen markt en overheid, in verschillende vormen en risicoverdelingen, die kan leiden tot betere resultaten. De wind op zee tenders zijn daar een mooi voorbeeld van. De overheid zet duidelijke kaders en neemt een deel van het risico op zich. De markt concurreert met elkaar om de tender te kunnen winnen. Het resultaat was een snellere kostendaling van de elektriciteit uit wind op zee dan iemand had kunnen voorzien.
Daarnaast wordt genoemd dat publieke partijen goedkoper geld kunnen aantrekken en dat dit tot goedkopere projecten leidt. Het klopt dat de overheid goedkoper kan lenen dan bedrijven maar dat is primair omdat de belastingbetaler dan garant staat. De risico’s van het project worden niet anders. Maar door het ontbreken van concurrentie, bijvoorbeeld via tenders, is het zelfs aannemelijk dat de investeringskosten hoger worden. Voor de warmtesector concludeerde PwC in opdracht van het toenmalige Ministerie van Economische Zaken en Klimaat dit mechanisme al. “Een generieke [publieke] verplichting kan leiden tot verminderde concurrentie en innovatie.”[2] Het voordeel van de lagere rente verdampt door de hogere kosten.
Als laatste gaat het opinieartikel uit van een zero-sum benadering, waarin de waarde, of de taart, slechts wordt herverdeeld in plaats van vergroot (positive-sum). Dit onderschat het potentieel van een gereguleerde markt, waarin concurrentie en innovatie juist de ‘taart’ kunnen laten groeien. Als bedrijven met elkaar wedijveren in efficiëntie, duurzaamheid en service, zal dat uiteindelijk tot meer welvaart en een snellere energietransitie leiden.
De combinatie van duidelijk overheidsbeleid, een stevige toezichthouder en marktwerking is het fundament voor de energietransitie. Een terugkeer naar staatsmonopolies is een stap achteruit.