Europees en Nederlands klimaatbeleid heffen elkaar op

Energie-experts:"Subsidie windmolens, zonnepanelen, biomassabijstook en sluiten kolencentrales verlagen CO₂-uitstoot niet"

Het Europese emissiehandelssysteem en het Nederlandse klimaatbeleid heffen elkaar op. De CO₂-uitstoot die dankzij Nederlandse klimaatsubsidies en wetgeving wordt voorkomen, gaat elders in Europa alsnog de lucht in. Ons beleid voor duurzame stroom en vermindering van ons elektriciteitsgebruik heeft daarmee geen enkel effect op het klimaat. Dat stellen onderzoekers Rob Aalbers van het Centraal Planbureau, Catrinus Jepma van het Energie Delta Instituut en Arnold Mulder van de Rijksuniversiteit Groningen.

De onderzoekers spreken van een enorme blinde vlek in de Nederlandse klimaatpolitiek. Een aantal belangrijke maatregelen uit het onlangs gesloten SER-akkoord, namelijk het sluiten van kolencentrales en het steunen van windmolenparken, zonnestroom en de bijstook van biomassa, verlaagt de CO₂-uitstoot niet. Ook is een groot aantal klimaatmaatregelen van andere EU-landen volgens hen ineffectief. Zo doet het Duitse feed-in-tarief, een miljarden kostende vergoeding voor de levering van groene stroom, niets om het broeikaseffect tegen te gaan. Hetzelfde geldt voor het EU-wijde verbod om 100-watts gloeilampen te verkopen. Jepma: "In Europa worden jaarlijks tientallen miljarden uitgegeven aan klimaatsubsidie. Een belangrijk deel van die steun heeft door het emissiehandelssysteem geen effect."

CO₂-handel

De kritiek draait om het emissiehandelssysteem, veruit het belangrijkste onderdeel van de Europese klimaatpolitiek.11.000 elektriciteitscentrales en grote installaties voor onder andere metaal, chemie, glas, cement en papier vallen hieronder. Zij mogen alleen CO₂ uitstoten als zij daarvoor de benodigde CO₂-certificaten hebben. De EU stelt ieder jaar een gelimiteerd aantal van deze emissierechten beschikbaar. Hiermee staat de totale uitstoot van de grootverbruikers van te voren vast. In een vast tempo worden jaarlijks minder CO₂-certificaten uitgegeven, zodat de totale CO₂-emissie zakt. Bedrijven die certificaten over hebben, kunnen deze verhandelen. Naarmate er minder rechten beschikbaar komen, stijgt de prijs van CO₂-uitstoot, zo is de gedachte. Met de tijd moet de groene economie daardoor steeds competitiever worden.

Maar het effect van dit emissiehandelssysteem op het klimaatbeleid van Nederland en andere Europese landen wordt slecht begrepen, zegt Jepma: "Stel dat ik morgen een Nederlandse subsidie krijg voor zonnepanelen, en ik plaats ze. Dan neem ik minder stroom af van een elektriciteitsleverancier, bijvoorbeeld Essent. Essent valt onder het emissiehandelssysteem. Het energiebedrijf houdt de CO₂-rechten die ze vroeger voor mijn gebruik nodig had over, en stelt ze beschikbaar op de CO₂-markt. Daardoor zakt de prijs van CO₂. Een ander Europees bedrijf koopt de emissierechten van Essent, en kan dus meer uitstoten. Het emissiehandelssysteem ondermijnt zo de werking van de subsidie op mijn zonnepanelen. De overheidssteun heeft geen enkel effect op het klimaat. Als je een windmolenpark bouwt of de bijstook van biomassa steunt, gebeurt precies hetzelfde. Bovendien, hoe meer wij met subsidies onze uitstoot terugdringen, hoe langer een ander land in zijn luie stoel kan zitten."

Limiet op de CO₂-uitstoot

Bij de invoering van het Europese emissiehandelssysteem is deze wisselwerking tussen het klimaatbeleid van Nederland en andere EU-lidstaten niet voorzien, stelt Aalbers. "Dat is nooit de bedoeling geweest. Het emissiehandelssysteem moest alleen betrekking hebben op die 11.000 grote elektriciteitscentrales en industriële installaties; het nationale klimaatbeleid is bedoeld voor alle andere stroomgebruikers. Maar het blijkt dat het emissiehandelssysteem ook reageert op het gedrag van consumenten, kleine bedrijven en de landbouwsector. Want als een Nederlandse boer of kruidenier minder stroom verbruikt, hoeft een bedrijf als NUON minder CO₂ uit te stoten."

"Het emissiehandelssysteem is altijd verdedigd als het meest efficiënte systeem om de klimaatdoelstellingen te halen. Een slim staaltje marktwerking", stelt Mulder, "waarin de bedrijven die hun CO₂-uitstoot voor het minste geld kunnen terugdringen, dat het eerste doen.

Maar door alle klimaatsubsidies is hier nauwelijks een prijsprikkel voor. Geen enkel bedrijf neemt het emissiehandelssysteem nog serieus voor zijn investeringsbeslissingen."

Moeilijke boodschap

Politiek is het een bijzonder moeilijke boodschap, beseffen de onderzoekers. Mulder: "Overal in Europa zie je dat landelijke, provinciale en gemeentelijke politici ontevreden zijn over de lage CO₂-prijs. Investeringen komen daardoor niet op gang, en politieke doelen dreigen niet gehaald te worden. Ze willen hun daadkracht laten zien. Dus gaan landelijke en regionale politici zelf groene projecten opzetten en subsidies uitdelen. Dat creëert een dodelijke spiraal, want daarmee ondermijnen ze onbewust de CO₂-prijs, waardoor de roep om nieuwe duurzame projecten nog luider wordt." Maar uiteindelijk ontstaat zo subsidiemoeheid, denkt Jepma. "Als we zo doorgaan heeft windenergie over tien jaar nog steeds veel subsidie nodig. Dat keert zich tegen de groene sector."

Niet goed onderbouwd
Het is echter niet zo dat het subsidiëren van groene stroom per definitie zinloos is, stelt Aalbers. "Je bouwt een windmolen niet alleen om nu minder CO₂ uit te stoten. Het kan bijvoorbeeld ook innovatie bevorderen, waardoor toekomstige turbines goedkoper worden. Daarnaast kan windenergie in theorie positief zijn voor de voorzieningszekerheid en het industriebeleid van Nederland. Het is echter de vraag of die positieve effecten er wel zijn, en of ze opwegen tegen de kosten. Bij iedere groene techniek moet je die vragen opnieuw onderzoeken. De antwoorden zijn meestal onbekend. In die zin zijn grote delen van ons energiebeleid niet goed onderbouwd."

Lees meer in het artikel: "Grote delen energiebeleid niet goed onderbouwd"

“Blinde vlek in de Nederlandse klimaatpolitiek”

Blinde vlek

Op onderdelen heeft het Nederlandse klimaatbeleid wel effect. Gasgebruik voor verwarming staat bijvoorbeeld helemaal los van het emissiehandelssysteem. Hetzelfde geldt voor benzine en diesel. Aalbers: "Het is dus wel goed voor het klimaat om woningen te isoleren, de verwarming een graadje lager te draaien en om minder en zuiniger te rijden. Daarom kan het zinvol zijn om dat te subsidiëren."

"Het Europese klimaatbeleid is complex", zegt Aalbers. "Het emissiehandelssysteem maakt het ontwerp van duurzaam beleid voor een land als Nederland zo ingewikkeld dat we geen goed idee hebben wat we moeten doen. Als twee beleidsinstrumenten elkaar tegenwerken, wordt dat vaak over het hoofd gezien. Er zitten vreemde effecten in het huidige systeem. Vraag je bijvoorbeeld eens af wat er gebeurt als je 's nachts het licht uitdoet. Dat levert je niet alleen geld op, maar is, zo denkt vrijwel iedereen, ook goed voor het klimaat. Dat laatste is niet waar. Jouw zuinigheid laat de emissieprijs dalen. De CO₂ die je bespaart, wordt elders alsnog uitgestoten. Het beeld dat mensen hebben van elektriciteitsbesparing komt op zijn kop te staan."

Jepma spreekt van een blinde vlek in de politiek en de wetenschap. "Als Duitsland of Europa een energiewet invoert, weten we niet goed wat dat betekent voor Nederland. De wisselwerking tussen Europees en nationaal klimaatbeleid is abstract. Er is te weinig wetenschappelijke literatuur over en we missen instrumenten om er aan te rekenen. De conclusie dat ons klimaatbeleid niet werkt, is pijnlijk. Er wordt enorm hard gewerkt aan de energietransitie. Nu is er een groeiend aantal economen dat zegt dat we het allemaal verkeerd doen. De lijst van klimaatregelen die niet werken, is ellenlang. Je denkt: het kan gewoon niet waar zijn. In feite zijn diegenen die sinds het invoeren van het emissiehandelssysteem in 2005 met goede bedoelingen subsidies hebben ingevoerd om Europa schonere elektriciteit te geven, er deels verantwoordelijk voor dat het emissiehandelssysteem is ingestort."

““Subsidie windmolens, zonnepanelen, biomassabijstook en sluiten kolencentrales verlagen CO2-uitstoot niet””

CO₂-prijs zal laag blijven

Volgens Mulder is het onwaarschijnlijk dat er nog een stevige CO₂-prijs komt voor 2020. In het verleden is gedacht aan prijzen van 30 tot 50 euro, maar nu schommelt de prijs rond de 5 euro. Mulder: "Onze modellen laten zien dat daar weinig verandering in komt. Het emissiehandelssysteem is in 2005 slap ingevoerd, waardoor bedrijven meer rechten hebben gekregen dan ze nodig hebben. Men heeft een aantal aanpassingen gedaan in 2008, maar door de economische crisis is de vraag naar emissierechten vervolgens in een jaar tijd met 11 procent gedaald. Bedrijven die daardoor rechten overhouden, mogen die bewaren en later gebruiken. Daardoor is er in Europa een boterberg aan CO₂-rechten ontstaan. Door het duurzame beleid van individuele lidstaten zakt de CO₂-prijs dus nog verder in."

Veel hernieuwbare en CO₂-intensieve stroom

Of het nu zinvol is voor het klimaat of niet, Nederland heeft zich gecommitteerd aan het doel om in 2020 14 procent van zijn stroom duurzaam te produceren. Dat is in Europees verband afgesproken, en onlangs bekrachtigd in het Energieakkoord van de SER. Haalt ons land dit doel niet, dan kunnen we geconfronteerd worden met Europese boetes. Jepma: "In de energiemix ga je door dit beleid naar de extremen toe. Je krijgt veel windmolens en biomassabijstook. Die krijgen subsidie. Ook krijg je veel kolencentrales en een CO₂-intensieve industrie, omdat de CO₂-prijs laag blijft. Dat is natuurlijk niet waar we naartoe willen in de energietransitie."

Gas de dupe

De gassector heeft het daardoor moeilijk. Jepma: "Stroomopwekking uit gas verbruikt veel minder CO₂ dan concurrent steenkool. Daarom is de lage CO₂-prijs slecht voor de gassector. Daar komt nog eens bij dat de kolenprijs nu laag is. Het is dan ook geen wonder dat gascentrales massaal worden afgeschakeld. Als Europa de komende jaren geen serieuze prijs stelt op CO₂, zal de gassector het steeds moeilijker krijgen. Het risico is dat de technologische ontwikkeling tot stilstand komt. Gasintensieve sectoren zullen zich verplaatsen, nieuwe gasleidingen worden niet meer aangelegd en de infrastructuur verpietert. We moeten niet over tien jaar tot de conclusie komen dat dat niet zo slim was. Dit ook met het oog op de toekomst van zonne- en windenergie. Want uiteindelijk willen we naar een energiemix van duurzaam, gas en groen gas, waarbij gas de pieken in de vraag opvangt."

Ander beleid lastig
In theorie kan nieuw beleid de problematiek verhelpen. Een mogelijkheid is om te stoppen met alle nationale, provinciale en gemeentelijke subsidies voor duurzame stroom en elektriciteitsbesparing. Hierdoor zou de CO₂-prijs vanzelf weer gaan stijgen. Jepma gelooft echter niet in deze oplossing: "De dertig landen die deelnemen aan het emissiehandelssysteem willen allemaal hun eigen energiebeleid maken. Die invloed geven ze niet zomaar op."

Mulder en Jepma pleiten voor het vervangen van het emissiehandelssysteem door een CO₂-belasting. Politiek is dat een lastige zaak, want voor dat systeem is unanimiteit van de EU-lidstaten nodig. Mulder: "Een CO₂-belasting kan, in tegenstelling tot het emissiehandelssysteem, wel prima bestaan naast nationale duurzame subsidies. Je zorgt daarmee dat alle pijlen dezelfde kant op wijzen." Jepma: "Politiek gezien is het moeilijk, maar het is de meest effectieve en elegante oplossing. Van het emissiehandelssysteem is vroeger ook gezegd dat het onhaalbaar was."

Een andere optie is dat het emissiehandelssysteem intact blijft en de Europese Unie telkens rechten uit de markt neemt als er duurzame capaciteit wordt bijgebouwd of stroom wordt bespaard, oppert Aalbers. "In de praktijk zou dit betekenen dat de hoeveelheid CO₂-uitstoot in Europa een stuk sneller zou afnemen dan nu is afgesproken. Dan stel je het klimaatdoel flink naar boven bij."

Een minimumprijs voor CO₂ met behoud van het emissiehandelssysteem is ook een mogelijkheid. Jepma: "De Britten hebben al een minimumprijs, de Fransen en Duitsers praten er over. Maar het heeft alleen zin als je dit in de bulk van de EU invoert. En zelfs als dat lukt houd je een complex, deels contraproductief geheel aan regelgeving."

Tijdsverlies

Op dit moment praat men over de klimaatdoelen in de EU voor 2030. De wisselwerking tussen het emissiehandelssysteem en nationaal klimaatbeleid moet onderdeel worden van dat debat, vinden de energieonderzoekers. Mulder: "Europese en nationale politici hebben systemen ingevoerd die tegenstrijdig zijn en niet werken. Dat moeten ze repareren."

Het emissiehandelssysteem is schuldig aan tijdsverlies, stelt Jepma: "De grote bedrijven dachten tien jaar geleden al dat er een serieuze prijs voor CO₂ zou komen. Al die tijd hebben we verloren. Sommige bedrijven zijn daar plezierig door verrast. Ik kan het niet aanzien dat we iets hebben gemaakt dat niet effectief blijkt te zijn. We denken in Europa dat we kampioen zijn in emissiereductie. Maar in de praktijk geven we miljarden uit aan groene subsidies, die we met andere instrumenten ineffectief maken. En we gaan ervan uit dat we straks een schone elektriciteitssector hebben, maar in werkelijkheid houden we de kolenindustrie te lang overeind. Dan doen we in feite alles fout in het Europese klimaatbeleid. Dat zou wel treurig zijn."

(Foto's: Catrinus Jepma (boven), Rob Aalbers (midden) en Arnold Mulder)